从招商引资到培育创业:开发区是否还有春天?

　　“开发区必须要转型，要升级，要创新!”柳孝华在采访中抛出这样一句话，声音微微拔高，略显激动，却笃定不移。

　　柳是原国务院特区办政策法规司司长、新闻发言人。在1998年国务院机构改革被撤销之前，国务院特区办是开发区的对口中央管理部门。尽管期间经历过工作调动、现在已完全退休，但柳孝华仍对开发区有着挥之不去的情节。

　　尤其是在中国首批开发区成立30周年这一具有标志性意义的时点，无论是“老开发区”、还是政经观察人士，都对开发区的前途走向倾注了思考，“新起点”、“新思考”、“升级版”是最主要的关键词。

　　因为，开发区面临的形势已今非昔比，一系列挑战正渐次呈现。

　　30年前，在全球产业迁移浪潮中，中国对外开放，以开发区为载体，凭借土地、税收优惠、与国际接轨的灵活的体制机制等优势， 在改革开放初期成功地抓住机遇，吸引了大量外资制造业落户，发展外向型加工制造业……打开了中国通往“世界工厂”的大门。

　　30年之后，开发区却走到了一个十字路口：2008年金融危机之后，全球产业大规模向中国转移的浪潮消退，甚至一些原本落户中国的跨国企业开始将制造工厂向东南亚等新开发地带迁移，致使开发区招商引资压力日渐增大;而随着中国经济转型升级日益迫切，开发区的产业层次较低、缺乏自主创新、内生发展能力不足等问题也一一暴露;并且，随着国务院“43号文”的出台，也对开发区传统的负债推进土地滚动开发的模式提出了挑战;而一些地方政府官员，更是把目光投向新区新城、自贸区等炙手可热的符号，早已不屑于使用开发区的模式推动地区开发……也因此，有人惊呼，“开发区的黄昏来了”。

　　事实是否真的如此?如果开发区真的已步入黄昏，将如何救赎?

　　近虑：“43号文”

　　“你们要好好研究一下国务院‘43号文’对开发区会有哪些影响。”王辑慈在电话那头提醒说。

　　作为国内最早研究出口加工区的学者，中国开发区30年历史，她关注研究开发区有29年。

　　所谓国务院“43号文”，是指2014年9月21日国务院办公厅下发的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，简称“43号文”。文件明确指出，第一，地方债务要锁定存量，只减不增;第二，政府债务纳入预算管理，并进行财务公开;第三，拟定偿债顺序，相当于为地方政府资金建立财务制度。

　　业内人士解读，该文件的出台，是为地方负债开发土地的模式带上紧箍咒。著名经济学家郎咸平认为，市、县基础设施建设收归中央政府，以及市跟县级不准直接借钱，只有省、直辖市、自治区可适度发债，是两大重要政策。

　　以市、县为例，一来政府没钱，也没有发债权，财政预算只能依靠企业抽税，杜绝了地方政府为了招商引资而轻易给企业免税。二来市、县无法进行基础建设，也无法圈地建立新的园区。这将倒逼地方政府改革，从原来的投资开发城市转变为服务运营城市。

　　对于开发区来说，其原有的开发模式是以政府为担保，负债经营、滚动开发，而43号文的出台，相当于切断了这一模式的资金循环链。

　　这与开发区历史上形成的负债开发模式，密切相关。

　　在开发区建立之初，怎样建以及如何回收投资，没有人知道。并且，开发区初期选址多远离各自主城区，土地开发成本高，如广州开发区当时被市民称为“西伯利亚”，只有一条土路与市区相连，天津开发区更是一片离市区50公里远的盐碱滩。但想要引进外资，首先就需要将生地变为熟地，前期的基础设施建设必须与之配套。

　　在1984—1986年，中央根据各开发区上报的开发面积，确定了每平方公里给1亿元优惠贷款的原则。而以广州开发区为例，光吹沙填土这一项基础开发，就在9个月内花了9000万元。在无法依靠中央政府支援的情况下，开发区想出了对策，先是管委会(政府)同意出让土地，引入外商投资企业，等到税收上交后，再由政府财政支持回流，承担债务。这就让企业与政府连为一体，形成一个大的资金循环。

　　1992年邓小平南巡后，对外开放和招商引资迎来新一轮高潮，土地开始紧张起来，受此刺激，全国也掀起了一阵开发区热。开发区名目越来越多，并迅速由省、市蔓延至县、乡镇。

　　根据统计，1996年，全国有国家级经济技术开发区、保税区、旅游度假区近百余个，省级开发区四百多个，其他乡镇级开发区则有近万个之多。因此，开发区的资金大循环模式不断在各地复制上演，财政压力陡增，相关的征地拆迁、房地产开发问题也一一突显。2003年，中央政府对这股热潮进行了整顿清理。

　　但这种政府借债开发的模式并没有放慢脚步，特别是在过去十余年的高速经济发展阶段，GDP成为地方考核的唯一指标，而开发区等园区经济模式以其速度和效率赢得执政者青睐：地方政府借贷投入基础建设，并大量吸纳房地产企业，这可以快速而明显地刺激地方经济增长;但另一方面，开发区缺乏其他配套设施和完善的产业链等，也使得大量楼房、土地空置，资金无法回收，债务便如滚雪球般越来越大。

　　例如1999年建立的省级开发区——河北省邢台市经济开发区，在2012年的报道中被指负债40亿元，开发区管委会的领导也表示，开发区引进的多是房地产项目，税源偏少，负债情况一直无法扭转。

　　而比起“43号文”的近虑，产业迁移浪潮退潮、开发区内生发展能力不足，则是开发区面临的更深层次的结构性问题。

　　产业迁移浪潮消退冲击波

　　“开发区的成功是抓住了当时全球的一股产业转移浪潮。”北京大学城市与环境学院教授王缉慈表示， 上世纪七八十年代，“亚洲四小龙”向中国沿海地区进行产业转移，中国开发区凭借廉价的劳动力、土地、中央优惠政策，迅速抓住机遇崛起

　　然而，成也萧何，败也萧何。当全球产业向中国大规模迁移的浪潮逐渐退去之后，招商引资遂成无源之水。

　　纵观30年改革开放，全球产业向中国大规模迁移经历了三波浪潮：80年代以香港轻型消费品制造为主的产业内迁，90年代电子制造业的大规模落户(美欧日韩台企业全面登陆中国)，本世纪头10年以大型石化为代表的技术水平更高、资本更密集的重化工企业开始向中国转移。在此之后，转移的迹象逐渐退潮，虽然仍然不时有重大外资项目落户中国的消息传出，而然已只是零星的项目，而难以形成浪潮。

　　与外资产业向中国迁移放缓向对照的是，制造业开始向东南亚的越南、缅甸、孟加拉等要素成本更低的地区迁移。

　　以产业迁移的风向标轻型消费品制造业为例：越南在2011年取代中国成为耐克的最大生产基地，阿迪达斯2012年宣布关闭在中国的唯一工厂。

　　电子制造业巨头三星，也在2014年春天开始在越南建设其最大的手机生产工厂，预计2015年3星一半的手机将出自“越南制造”。

　　而随着近两年来中国经济增速放缓，产能过剩成为普遍共识，因此输出产能的呼声广泛想起。而一旦这一呼吁成为现实，意味着中国还将继续外迁一部分制造业。

　　在此背景之下，开发区招商引资的模式显然难以为继。而误判形势、未能预估到产业迁移浪潮退潮的一些开发区，则陷入沉重债务泥潭中难以自拔——唐山曹妃甸即是其中的典型。

　　官方给开发区开出的“解药”是：转型升级。

　　2014年9月8日，在第十八届中国国际投资贸易洽谈会上，国务院副总理汪洋明确表示：“开发区未来将完成由追求速度转向追求质量、由政府主导转向市场主导、由同质竞争转向差异化发展、由硬环境见长转向软环境取胜等四大转变。”

　　其后，11月21日，国务院办公厅发布文件——《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》。《意见》全文基本以汪洋提出的“四大转变”为基础扩充。其中，意见的第四条为“推动产业升级”。

　　然而，对于开发区而言，产业升级的主体在哪里?

　　因为，开发区长期依赖外资制造业的后果之一便是内生创业力量不足：落户的企业大多是“候鸟型”外资企业，且只是这些外资企业的一个生产环节，雇用的是大量普通劳动力，缺乏技术扩散和自我创新创业的能力，从而制约了开发区企业向产业上下端延伸创新的可能，被牢牢锁死在低端生产这个环节，可替代性严重。“中国开发区基本没有内生创新力。”长期研究产业集群理论的北大教授王缉慈在《超越集群》一书中特别强调，开发区的行为主体是创新型企业，还是跨国公司的分支机构，亦或仅是一些劳动密集型企业的低端环节、末梢工厂?这是开发区下一步发展中应谨慎思考的问题。

　　而这一问题的产生，与诞生于特定历史时期的开发区的特定发展模式密切相关。

　　招商引资的路径依赖

　　复旦大学城市经济研究所所长周伟林曾将中国开发区的发展称为“卫星平台式”发展，即外资进入只是为了利用当地低廉的土地、劳动力，一旦形势转变，外资就可能转移。

　　不过，柳孝华认为，这是历史的使然。

　　“开发区是根据当时的基础和水平来建立的，发展也有一个历史过程，不能割裂看待。”柳孝华介绍，根据1980年代初的国际情形和国内发展基础，当时提出了经济技术开发区 “三为主”的方针——“以工业为主，以外资为主，以出口为主。”

　　“这无可厚非。”柳孝华说，以当时中国的基础，外资不可能也不会把高新技术拿给你。不管是日本、韩国还是其他亚洲国家的经济起飞，都是这样开始的，先是引进欧美先进国家的技术，进行模仿，然后才是真正的研发。”

　　然而，开发区的问题在于，长期依赖于低水平的招商引资。“开发区在这股浪潮中想得更多的是，如何更好的吸引外资，打造几百、几千个亿的产值，没有考虑到怎样培养自身的内在创造力。”王缉慈说。

　　这使30年后看来，开发区尽管经过30年高速发展，经济体量巨大，但依然集中于资本、劳动力密集型产业，处于产业链中低端。

　　而技术含量低、产品附加值低又进一步致使园区转型升级困难。一些开发区在试图转型时发现，原有的产业基础难以支撑：缺乏人才、技术等，不得不另起炉灶。

　　中国开发区协会会长师荣耀就曾在采访中表示，“一些开发区产业核心技术掌握较少，原创能力不足等苗头性问题较为突出，符合战略性新兴产业特点和要求的资本市场也不完善。”

　　更糟糕的情况是，一些在开发区建设热潮中诞生的开发区，实际上并未将产业发展作为首要任务，而是大肆圈地，兴建各种各样的开发区，再以政府财政为担保贷款投入基础设施建设，招揽能快速看到效果的房地产企业、劳动力密集型企业等。结果是，开发区内越来越多的楼房、工厂拔地而起，但同时也有越来越多的空城诞生，更有大量土地荒废，最后地方债务高筑。

　　培育创新：何以可能

　　从本世纪初，以原天津开发区管委会政研室主任王凯《走出孤岛》一书的出版为标志，开发区人开始关注、反思开发区的问题，探讨开发区的转型路径。

　　然而，10年过去，开发区的转型依然还在讨论中。

　　“在新常态经济形势下，开发区需要在产业上做出自己的成绩，以前是看重招商引资的量，现在要注重质的发展，开发区更应该在自主研发上多下功夫，这也将是今后发展的一个方向。”柳孝华表示。

　　华东理工大学金融学副教授孟磊在接受《国际金融报》记者采访时也表达了疑虑。他认为，开发区未来需要依靠企业创新等来适应市场。

　　产业转型当然必须为之，然而如何突破以往模式的负效应，是开发区需要跨越的一道难题。

　　除了内生发展能力不足，开发区还面临一个中国培育创新企业普遍存在的问题：支撑条件不足。

　　著名经济学家周其仁在《城乡中国》一书中指出，中国的总体经济工业化超前，而城市化滞后，更为严重的是，工业化推动城市化率更快增长的这个规律，在中国经济身上失效。其原因在于中国以往经济发展是“借船出海”，这使得中国成为世界制造工厂，相对的其他行业如商务、技术、物流等“交易”部门则远远落后，而其他发达国家有更多的人力资源从直接生产部门转移到“交易”部门工作，后者通常聚集于城市。投影到空间表现上，中国的城市化率就没有表现出相对于工业化率的更快提升。反过来，等到经济转型，当需要借助商业和服务业的跳板时(投影到空间上，跳板就是城市)，我们才发现“世界工厂”的多年繁荣，并没有为中国备下一个消化得了超前工业化成就的国内城市。

　　回到开发区，结果也同样如此。“以工业为主”的开发区创造了高速的工业化发展，在新一轮的转型过程中，开发区同样需要“跳板”做依靠。而开发区与母城脱节、工业化与城市化“两张皮”，也造成开发区转型的支撑条件不足。

　　不过，近年来，以天津开发区创业咖啡馆为标志的开发区对创新创业企业的培育，拉开了开发区由招商引资向培育创新创业的结构性大转型的序幕。

　　但是一个长期适应招商引资的开发区管理模式，如何向适应培育创新的模式转型?这是开发区首先、也是最有可能解决的命题。

　　培育创新，当然道阻且长，也不得不为，所幸不无前车之鉴——台湾新竹科技园也是在出口加工区的基础上，不断迭代升级，从而成为活力四射的科技创意产业区。

　　期待中国的开发区在黄昏之后，旭日再东升。