珠三角新型城镇化改革破题：在自己的GDP上动刀子

   　从广州南站驱车向南，14公里以外的顺德北滘是家电制造商美的集团的总部所在地。2016年10月住建部正式公布的首批127个特色小镇中，北滘作为“智造小镇”入选。但眼下，这个珠三角富镇正迎来它史上最严的一次环保整治，其焦点是村级工业园。

　　去年底，顺德区制定《村级工业园区环境保护、安全生产“双达标”三年行动计划》(下称“计划”)，提出顺德将按照“打击淘汰一批，整治提升一批，强化监管一批”的思路，整治提升顺德区249个村级工业园，实现三年内全区村级工业园安全和环保“双达标”。

　　在北滘，村级工业园、居民生活区以及河涌、车道交错密布。作为北滘最大的家电企业，美的不仅每年为顺德纳税贡献超过60亿元，更带动了2000多家上下游配套企业发展。这些企业大多数分布在周围星罗棋布的村级工业园里。上世纪80年代，以乡镇企业为单位构成的村级工业园曾奠定顺德的基本经济基础。30多年过去，过去立下汗马功劳的村级工业区，如今却因分散、污染、难以监管，成为新型城镇化和产业升级路上的最薄弱环节。

　　“从专业镇到特色小镇，珠三角的新型城镇化命题主要是解决产城矛盾。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令在接受时代周报记者采访时表示。在珠三角，有相似发展模式的中山、东莞、佛山南海等地，均面临同样问题，但由于村级工业园改造涉及的产权和利益关系复杂，又牵动地区环境、产业发展、政企关系等诸多要素，多年来一直难以推进。

　　监管链上的最薄弱环节

　　北滘三洪奇工业区，园区内有玻璃生产、废纸回收、家具生产、彩印、电焊加工、塑料生产等业务，这里大多数企业给美的、万和做上游零部件配套。

　　三洪奇工业区是顺德村级工业园的缩影。目前，在顺德204个村居(社区)中分布着249个村级工业园，其中生存着超过1.6万家中小微型企业，生态环境、安全生产和消防隐患问题突出。

　　据了解，这些村级工业园区占用了全区76%的工业用地，但它们仅贡献了顺德经济总量的27%，形成了严重的倒挂。而根据佛山市安监局2016年发布的《佛山市村级工业区安全现状调查及对策建议》调研报告，“十二五”期间佛山发生的较大以上生产安全事故2/3在村级工业园。

　　此外，“因为普遍缺乏环保基建和监管，村级工业园已经成为顺德最大的污染源。”顺德区环境运输和城市管理局常务副局长伍成亮表示。现实的问题是，一边是村级园区最为乌烟瘴气、藏污纳垢，一边是村(社区)一直没有专门负责环保管理的人力，最严重的区域反而成了监管链上最薄弱的环节。

　　这一点也曾遭到来自外界的批评。2017年3月19日，中国新型城镇化经验交流会在顺德召开，中共中央政策研究室经济局局长冯海发作为嘉宾，前一天入住北滘镇最好的酒店。休息时间他散步到附近的河涌旁，但河流散发出异味，第二天他在会上公开提到这一点，“富镇不美，如何推动特色小镇实现城市、产业、人文共融是北滘应思考的问题”。

　　更令人头痛的问题是，受房地产市场诱惑，顺德区出现了一些工业物业被集中收购后投放到房地产市场的情况。据顺德区城市更新发展中心主任劳璐均介绍，顺德不少制造业企业在“三旧”改造过程中将工业用地申请变成住宅用地。

　　“居住区的环保要求和工业园区完全不同，在原工业用地建成住宅后，周边工业园区产生的环保问题反过来影响居民区，容易引发投诉和不稳定因素，但环保部门在执法时只能按照居住区的环境标准来操作，对部分企业实施处罚甚至关停。”伍成亮坦言。

　　4股环保监管力量驻村

　　多位接近顺德区政府的人士向时代周报记者证实，推动这场由顺德区委区政府强力统筹的村级工业园改造的直接原因，正是去年底那场环保风暴。

　　随后一个月，顺德区开展内部的环保整治严查，提出通过三年的大力度整治，根治当前村级工业园区存在的环保和安全生产问题。

　　这场始于中央环保督察的村级工业园严打，在环保风暴之后并没有放慢或停下，并且成为顺德区2017年的重点工作。“整治提升村级工业园”作为高频词密集出现在当地的政府工作计划中。

　　《计划》中提出，按照“清理淘汰一批，整治提升一批，强化监管一批”的总体思路，争取在3年内实现顺德全区村级工业园区安全生产和环境保护“双达标”。

　　根据今年3月28日顺德区两会的人大决议，2017年完成产业用地总规模不少于18万亩的产业发展保护区划定工作;2018年建设一批特色明显、效果突出的示范园;2019年实现全区249个村级工业园环境保护和安全生产“双达标”，累计实施改造村级工业园2万亩、完成改造5000亩。同时，2017年首批将整治75个村级工业园。

　　“今年在体制机制上也会加强村级工业园区的软硬件管理。其中，今年起将有4股环保监管力量驻守村(社区)，包括环保、安监等职能部门的执法人员下沉村(社区)开展日常执法等。”伍成亮在接受媒体采访时表示。

　　目前，首批村级工业园的具体整改方案尚未出炉。

　　在自己的GDP上动刀子

　　事实上，早在几年前，顺德区就提出要整治升级村级工业园，改“村村点火”为集约经营。然而多年过去，村级工业园改造升级仍然是“硬骨头”。

　　经营多年的顺德容桂容里电镀城，每月超排未经处理的废水超过3万吨，在2010年被强制关停。2012年，响哥不远的华口电镀城在政府的强力推动下进入整体改造升级。2014年10月，顺德曾提出每个镇街选定一个村级工业园区开展改造试点，后来进展缓慢。

　　“过去搞产业升级的主要做法是腾笼换鸟、退二进三，长三角和珠三角都在做，但这说起来容易，做起来却很难。”乔润令接受时代周报记者采访时直言，“把产业转出去后，一方面地方政府几亿税收就没有了;另一方面企业自身也不愿意迁出去，因为专业镇模式经过多年发展和积累，已经有了非常完整的产业生态，一旦离开这个生态，企业就生存不了。”

　　“改造村级工业园，实际上是在自己的GDP上动刀子。”一名接近顺德区政府的人士也认为，这是过去村级工业园改造难以实质推进的原因。

　　此外，由于历史原因和当时经济发展的需要，村级工业园初期确立的产权关系非常复杂，往往是各种各样的产权形式都有。

　　“有些一次性卖断给企业，有些由企业自建，提供十年至二十年的使用期，有些则是建好后出租给企业使用。”顺德区第二届决策咨询委员会委员何劲和告诉时代周报记者。他认为，村级工业园改造第一步，首先是针对这些历史遗留问题制定清晰的解决方案。

　　产业和环境的平衡术

　　即使完成了土地产权关系理清和征收，作为村级工业园改造先行者的顺德，也不得不面对产业和环保的平衡难题。

　　位于容桂镇的恒鼎工业园，作为村级工业园集中改造的样本，在最近半年中被反复提起。其前身华口电镀城，也是顺德经环保审批的定点电镀加工生产基地之一。由于电镀废水收集难度大、企业厂房简陋、生产工艺和设施落后等原因，曾对周边环境产生不少环保隐患，2011年顺德区政府正式对其启动整体升级改造。

　　四年间，该项目由佛山市恒鼎投资有限公司和佛山市建宏环保科技有限公司总投资3.8亿元，将用地范围内厂房全部拆除，地面重新修整，新建11栋9层高厂房和一套污水治理系统。该项目于2015年正式建成投用。

　　截至目前，原华口电镀城25家企业中已有10家陆续回迁。首批入驻的企业包括主要为广汽、本田、美的、格兰仕等家具、汽配企业做电镀加工的鸿澳电镀。该公司总经理刘天翔告诉时代周报记者，因为入驻园区后采用集中治污，鸿澳电镀在环保风暴中免去担惊受怕，但区域内成本的上涨使他在市场竞争中面临考验。

　　据刘天翔介绍，工业园升级以后，企业的厂房和环保治污成本总体抬高了1/3，但分布在揭阳、四会、肇庆等地的同类企业依然维持粗放式、高污染生产，形成成本差异。加上上游钢材价格上涨、家电等终端客户市场价格竞争激烈，迫于经营压力，客户往往会选择和报价更低的企业合作。“就拿这两天广交会参展来举例，我们给客商报价1元，但来自肇庆、揭阳等地区的同类企业报价是0.8元，人家会选择更便宜的那个。”刘天翔说。

　　他坦言，企业也曾考虑搬迁到成本更低的地方去，但最终作罢。“一方面，考察后发现那些地方的环境情况实在不佳，同时也因为很多客户分布在恒鼎工业园周围，远迁会增加物流成本。”

　　他直言，这个抉择过程“非常痛苦”。