广州如何能用好用活“三旧改造”政策
发布时间：2014-04-29
来源：大洋网-广州日报
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旧城改造是关系一个城市经济和社会实现可持续发展的世界性难题。随着城市化进程的加速推进，作为国家级中心城市的广州，在通向世界文化名城的道路上，如何能用好用活“三旧改造”的政策，既让千年老城焕发新颜和活力，又能实现城市品质、经济质量的提升和人居环境的改善，值得思考。
本期理论圆桌的三位论者在文中都提到三旧改造难在各方利益的权衡。诚然，利益协调须极其谨慎，多方考量，但在这一过程中不要忘记，城市更新的根本目的是为了城市的可持续发展，是为了城市中每个人的生活更美好，这应该成为平衡各方利益的根本出发点。
政府主导
对三旧改造至关重要
旧城镇、旧厂房和旧村庄改造是推动城市空间结构、产业结构以及人口和社会结构优化的重要手段，是广州经济社会转型升级和新型城市化战略的重要抓手。广州从2010年开始正式启动的“三旧”改造工作，几年来成绩初现。
但“三旧”改造存在的困难是多种多样的，如下三方面的困难则几乎是共性的、关键的：一是规划问题，由于大量的临时建筑甚至违规建筑的存在，导致部分改造项目不符合现行的城市规划或土地规划，特别是一些关键指标达不到相关规划要求；二是成本问题，部分项目需要巨额投入，相关改造收益未必能完全覆盖改造成本，导致改造项目裹足不前；三是利益协调问题，既存在不同利益机构、不同村民之间的利益协调问题，也存在市政府、区县政府、相关利益机构或个人之间的利益协调问题。
由于我国特殊的土地所有制度和用途管制制度，“三旧”改造工作不可能完全依靠市场力量进行自然演化、推进、提升，政府主导性介入是十分必要的。为加快我市“三旧”改造工作，笔者有如下几点初步思考和建议：
一要从战略性高度来认识“三旧”改造问题。广州三十多年的快速发展留下了大量的临时建筑和违规建筑，“三旧”改造的实施，要化“历史包袱”为“发展潜力”。
二要坚持合法规范和兼顾历史相结合。一方面，“三旧”改造必须合规合法，改造流程必须规范；另一方面，要充分考虑“三旧”形成的特殊历史阶段和原因，部分建筑和区域原有的城市规划或土地规划并未覆盖，过分要求历史上合规合法显然是不现实的。
三要充分调动基层组织特别是区县政府的积极性。除中心城区部分重点区域或项目由市政府主导改造外，其他区域宜充分调动基层组织特别是区县政府的积极性。这有利于缩短审批流程、提高决策科学性和效率，有利于化解基层矛盾、做好利益协调，有利于分散决策风险、便于逐项突破。
对大型国企不妨“一厂一策”
广州计划今年启动百个三旧改造项目。要使三旧改造能够顺利推进，关键是要处理好各方利益之间平衡，通过合作开发，互惠互利。三旧改造涉及市民生活方面的利益，还涉及到政府方面有中央、省、市及区之间利益协调，企业方面有央企、国企、民企等利益分配，可以说是牵一发而动全身。
对于广州来说，三旧改造难点主要是如何处理好地方政府与中央、省级大型企业之间关系。广州集聚大量中央和省大中型企业，由于这些企业建立时间早，规模大，随着广州城市规模扩大，这些企业现在都处于广州中心城区，且占地面积较大，成为广州城市升级改造绕不过去的难题。
“退二进三”是当前城市在土地价值规律下的必然趋势，也是广州作为珠三角中心城市必须要努力去做好的工作。对于这些央企和省属国企来说，困在城市中心地区，由于用地无法进一步扩展，交通运输也存在种种限制，而且这些大型工业运输类企业，对位居中心城区区位要求不像商贸类产业哪样高，企业完全可以设置在城市外围一些地段。他们所关心的事，是如何获得在当初还是农田的厂区，在他们努力劳动和工作下，现在已成为城市繁华地段的企业土地价值收益，包括职工就业和养老等问题。
所以，广州要调整三旧改造先由政府统一收储政策，适当让利，采用“一厂一策”相对灵活政策。大型国企腾笼后，可由企业在符合城市规划条件下自行开发土地，发展高端第三产业。这对城市，特别是对这一区域发展是有利的，虽然市级财政收入减少，但周边土地升值，城市环境改善。
由于每个企业各自特点与面临的问题不一样，在城市更新改造中不能笼统一刀切，也应该像城中村改造“一村一策”那样，分门别类，采取“一厂一策”，当然这样做实施难度很大，有个互相攀比心理，但还有更好的办法吗？
一线城市广州，土地价值巨大，而且从目前来看，还处于上升阶段，所以利益博弈会很激烈。我们必须通过协商谈判这唯一的途径来解决。通过相互沟通，取得共识，达到合作共赢局面。
改造红利须更多惠及“三旧”权益人
“三旧”改造，千难万难，难在利益分配。广州“三旧”改造涉及利益巨大，利益有多大，潜在的矛盾就有多大，蛋糕切得不好，非但损害利益方合法权益，加剧社会矛盾，让好事变成坏事，也影响“三旧”改造速度与质量。梳理“三旧”改造中利益关系，主要集中在两个层面：一在政府、开发商、土地权属人与“三旧”实际持有人之间；二在村社集体内各利益方之间。
毫无疑问，“三旧”改造不仅是旧城改造、城市升级的需要，盘活土地也是一个增加土地财政的机会。有官员曾发出警告，“政府在"三旧"改造过程中，不要把大头利益都摊在自己头上”，印证上述判断。无利不起早，介入“三旧”改造的企业也要获利。这第一层利益关系调节，博弈能力最强的该拿多少的问题回避不了。在某条旧村的改造过程中，就出现这样的问题：只承认一户一宅合法面积280平方米，但是村民建六七层、乃至十几层的高楼都很常见。虽然按政策，村民宅基地只能建三层半，高于以上的属于违建，但对于既成事实，硬套政策往往很难谈拢。
除了一次性经济补偿或实物安置，还有一个土地增值利益分享问题。由于楼价急剧上涨，改造完的城中村，利润也大幅攀升，村集体、村民能否以及如何分享巨额的土地增值？《广州市土地整治规划（2011-2015年）》中提到“利益共享机制”。共享既有意愿问题，也有技术问题，譬如额度、方式、时效等等，解决起来显然要比一次性买断要难得多。
进入第二层利益关系，困难更多。按广州市相关规定，“城中村”改造由区政府主导，以村集体经济组织为主体。这一基本框架，赋予村集体较大的权力，一些村官因此欺上瞒下，中饱私囊，如鱼得水。譬如有些与合作企业串通，夸大面积，导致成本急速上升；有些在选择合作企业时，暗箱操作，利己损集体等等。
据市纪委去年12月透露的信息，农村基层干部违纪违法问题占广州全市行政监察机关查处党员干部违法违纪的比例为1/4，村官腐败成为腐败的高发区域。仅白云区，近4年来就有101名村干部因贪污腐败“落马”。为了防止村官外逃，广州还要求村官护照全部上缴，足见形势之严峻。
毫无疑问，随着“三旧”改造提速，利益分配矛盾将更加尖锐，利益冲突也更加激烈。为保障“三旧”改造顺利推进，不妨在利益分配上多想办法，譬如共享机制就有待破题，保证更多改造红利落到“三旧”权益人手上，从而提高政策执行的润滑度。
