广东“三旧”改造政策是国家赋予的“尚方宝剑”
发布时间：2014-04-29
来源：中工招商网
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年初以来，关于如何做好广州的旧城改造与城市更新，快速提升国家中心城市、省会城市的建设水平的话题成为社会热点。在刚刚闭幕的广州市“两会”上，话题热度依然不减。不少代表、委员炮轰广州“三旧”改造进程缓慢，认为广东的大政策非常好，但广州的配套政策研究得不深、不透，导致实际操作推进太难。
立场不同观点各异。但对于白云区而言，如何加快推进城市更新始终是一个严肃的话题。不仅在于白云区“三旧”体量庞大，仅报经省国土部门验收同意的“三旧”改造用地面积达132平方公里，占了全区建设用地规模的一半，占全市“三旧”用地的五分之一；更在于只有通过“三旧”改造途径，才能走通村社集体、投资人合法用地经营的“阳光大道”，堵死长期以来违法用地、违法建设的“歪门邪道”，防止城市二次无序蔓延扩张，进而带来城市功能不能发挥、公配设施严重缺位，人居环境持续恶化等连锁反应。
“三旧”政策是国家赋予广东土地集约节约利用方面先行先试的“尚方宝剑”，政策含金量十足。客观而言，近年来，广州在理解、实施这一政策时有得有失。在目前的发展阶段，城市土地是一种公共资源，广州将政策设计重心放在了公共资源如何公平分配上，其出发点与落脚点均有其合理性。
然而，“三旧”改造毕竟只是一个创新政策，一味在一项创新政策上赋予太多的社会责任和历史使命，必然将导致实施流程、程序的复杂与烦琐，从某种在某种程度上抵消了政策本身释放的制度红利，也打压了各利益主体参与改革的积极性、创造性。
“三旧”改造涉及的利益关系是非常复杂的，有必要研究深、研究透。目前来看，主要集中于三组矛盾关系：一是政府规划引领与“三旧”实际持有人的矛盾，既要考虑城市功能布局，也要考虑实际持有人的改造积极性；二是政府、土地权属人与“三旧”实际持有人之间的矛盾；三是村社集体内各利益方的矛盾。尤其是后两组，十分微妙复杂。
深入研究问题有利于找到解决问题的出路。一些区一级主政者由于长期在理论与实践中换位思考，对此有独到观察与洞见，其积极意义有待发掘。他们普遍认为，针对不同用地类型、权属主体的具体处理办法可以考虑得全面、复杂一些，但具体的工作程序应该简单一些。就“三旧”改造而言，加快完善用地手续和强化连片规划开发是最为关键的环节，必须抓住这两个“牛鼻子”，使其程序更加简单、透明。
加快完善用地手续的实质在于活用“三旧”改造大政策。这一政策的最大利好，在于与新增建设用地比较起来，不用走那新增建设用地那套受国家严格管控的用地程序。而连片规划开发，保持城市规划的刚性，是确保完善用地手续的权属人不因个体利益而影响公共利益。换句话说，不因为地权是你的，你想盖什么就盖什么。只有加强规划管控，才能消除决策者担心个体利益伤害公共利益的顾虑。
就目前来看，无论是中心城区，还是城郊人口密集区，占比最多的集体建设用地改造如果走单纯的房地产开发模式，其阻力不小，因为利益点太多且分散，难以达成平衡。相反，引入产业发展模式，让城市更新更多地为产业转型服务，确保村社集体获取适当的增值收益，对社会公平、利益平衡的冲击较房地产模式小得多，应该作为加快“三旧”改造的切入点和突破口。
在迈左脚比较难行的情况下，不妨大胆迈一迈右脚。正是如此，白云区主动谋划陈田片区“三旧”连片综合开发试点的案例值得观察。
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