南海通过“三旧”改造 推动经济发展
发布时间：2014-04-29
来源：南方日报
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万科广场建设如火如荼，该项目也是由“三旧”改造而来。 卢奕诚 摄
华南汽车城改造是南海今年最大“三旧”改造项目，人们在观看规划图。 资料图片
南海的未来发展潜力寄托在“三旧”改造上，这样的说法并不为过。放眼南海，如今炙手可热的万达广场、南海万科广场、瀚天科技城……这些南海“新地标”，无一不是通过“三旧”改造来实现的。而在今年以来，南海区国土局挂牌出让的商住和工业用地，超过一半以上都是“三旧”改造项目整合而来。
今天的南海，整体土地开发强度已超50%，比日本和香港等地都要高。佛山市委常委、南海区委书记邓伟根也在多个场合对干部们表态：“南海已经没有土地指标可用了，唯一的出路就是集体土地。”而盘活集体土地，唯一的出路就是“三旧”改造。
自2007年在广东率先试点“三旧”改造以来，南海通过六年的努力，让这场自下而上推动的改革，成为促进南海土地资源集约利用、实现经济可持续发展的成功路径。然而，作为新生事物，“三旧”改造仍然存在不足：部分项目的规划引领不足，产业改造的力度有待加强，旧村改造步履维艰等。
面对这一现实，南海整合此前的文件资料，在7月底正式公布了《佛山市南海区城市更新（“三旧”改造）实施意见》（以下简称《实施意见》）。南海的想法是，通过“三旧”改造，让集体土地释放出更多的能量，从而再饮发展的“头啖汤”。
背景
改造土地19万亩
但效果仍不明显
驱车路过季华七路，在一片餐饮店和低矮厂房的簇拥下，一块充满现代气息的巨型广告牌矗立期间，广告板上的高层写字楼与周边的厂房形成了鲜明对比。这是桂城石剥一村东集体物业的一个改造项目：丽日广场项目。该项目在2012年6月通过农村集体资产交易平台，以2.3亿元成功引入佛山市丽日东方房地产有限公司。
而在此之前，该地块是一块低产值的出租物业，临近村民住宅，噪音以及气味污染严重影响周边村民的正常生活。在引入新发展商后，该地块的租金一下子从之前的280万/年增加到900万/年，并且30年后地块和上面物业归属村民所有。
这样的改造项目在过去6年间像雨后春笋般出现在南海的土地上。数据显示，2007年至今，南海共认定项目43批次3539项，涉及土地面积19万亩；已完成和正在开展的“三旧”改造项目近400个，改造土地面积2.6万亩，已投入改造资金200亿元；完善历史用地手续土地面积累计2.3万亩。
“然而在经历了几年的实践后，部分的政策已经不适应南海区城市更新新形势的需要。”南海区国土城建和水务局常务副局长黄文富说，“三旧”改造的效果还不够明显，面临着部分项目的规划引领不足，产业改造的力度有待加强，旧村改造步履维艰等等。而这些，都需要南海在政策上去进一步引导。
一个背景是：在今年6月，国土资源部正式批复《广东省深入推进节约集约用地示范省建设工作方案》，允许广东在继续执行《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》的基础上，按照《国土资源部关于开展城镇低效用地再开发试点的指导意见》的规定，适应经济转型发展、推进新型城市化的要求，继续创新“三旧”改造实施模式，着力完善规划管控、市场配置、权利保护、收益分配等配套管理政策。
这无疑给南海先行先试，再次探索“三旧”改造作出了新的指引，也为南海的改造注入了一针“强心针”。在此背景下，此前酝酿了大半年的《实施意见》终于正式出台。
突破
旧村居改造项目门槛降低
在如何释放集体土地活力的探讨上，宅基地是一个绕不开的话题。据不完全统计，目前南海宅基地的使用面积已经达到了100万平方公里，这些散落在各个角落里面的宅基地，一定程度上是一种资源浪费。
然而，宅基地的改造涉及到村民居住的切身利益，往往是最难推进的一道坎。以广东金融C区为例，该区域此前已经推进了企业和物业的拆迁，最后才迈向宅基地的动迁。据悉，对于旧村居改造项目，主要是指集中统一改造旧村范围内的宅基地、产业用地及其他用地，将村（居）民转移到村镇社区公寓、商品房等集中居住，并将腾出的用地区域进行重新规划、整合、再开发利用的城市更新项目。
而在此之前，旧村居里面宅基地面积须占项目总用地面积80%以上，而在此次《实施意见》里面，项目中拟改造的宅基地面积须占项目总用地面积降低到50%以上。
“这样难度就降低了很多。”桂城平西村的一位村干部说，村里还有大量集体土地的物业出租，如果80%以上的面积都要求是宅基地用地，等于几乎就是纯粹宅基地换房，对产业用地和集体土地的带动作用不明显；而且，村民的意见有时候难以绝大多数统一，降低宅基地的面积比例一定程度上可以加快项目的推进。
南海区国土城建和水务局相关负责人表示，此次旧村居改造把原旧村改造政策与村镇社区公寓政策融合优化，降低准入门槛，进一步明晰旧村居改造项目的操作流程，规范旧村改造的拆迁安置补偿标准。
以改造范围内被拆迁的村民住宅补偿安置方法为例，《实施意见》规定，对改造范围内被拆迁的村民住宅，镇（街道）应会同村组集体制定合法建筑的认定标准，对合法建筑部分以“拆一补一”的原则，被拆迁人可以选择货币补偿或产权调换，或者两者相结合的补偿方式。对不合法建筑部分原则上不予产权调换，可给予适当货币补偿；确须要产权调换的，补偿标准应低于合法建筑的补偿标准。
突破
可以引入发展商再进行拆迁
在此次新政当中，土地出让方式是一个新的突破。据悉，旧村居改造项目，除可采取“收回公开出让”的土地交易方式外，还可采取“不收回公开转让”或以带建筑物（指房屋未拆除、被拆迁人尚未获得拆迁安置补偿）形式“不收回公开转让”的土地交易方式。
对于采取带建筑物形式“不收回公开转让”的，首先要进行表决，表决内容应包括改造方案、拆迁补偿安置方案及集体建设用地转为国有建设用地等事项，在获有表决权人员三分之二以上表决同意后，可以引入开发商进行拆迁。同时要设立监管资金和账户，以保障被拆迁人的利益和项目的推进进度。
开发商在约定期限，与98%以上（含98%）被拆迁人签订《房屋拆迁安置补偿协议》后，可以与区国土部门签订《出让合同》、与村组集体签订《转让合同》并缴纳土地出让金。
“这跟广州猎德的改造方式有点相似。”上述负责人说，开发商提前参与进来，一方面可以减少政府在前期拆迁补偿的压力，另一方面，也可以做到更加公开透明，实现该给市场的就交给市场来做。
资料显示，在2007年6月，广州开始尝试“城中村”改造新思路——允许房地产开发商参与进来。当年9月，广州富力地产、合景泰富地产联合香港新鸿基地产，以46亿元的总地价拿下猎德城中村改造地块。自此，由开发商“出钱”，经济联社“出力”（在土地规划及产权上提供便利），成为广州“城中村”改造主路径。以杨箕村改造为例，截至去年，参与杨箕村改造的地产商广州富力地产已投入了20多亿元，其中包括9.8亿元保证回迁房建设资金、4.8亿元土地转让金和3.3亿元的两年临迁费。
这对南海的确有着借鉴意义。2009年，桂城夏南二村作为南海唯一一个试点推进“宅基地换房”，然而在经过几年的尝试后，当年的“试点”已经正式宣布失败，而之所以失败，南海城乡统筹办相关负责人认为，最重要的原因就是缺乏强有力的主体和前期的启动资金。
在这个失败的经验上，南海此次旧村居改造项目在土地交易方式上的突破，或许能让举步维艰的旧村居改造项目带来新的突破口。
突破
产业提升改造将获得系列奖励
产业是南海区经济起飞的基石，也是未来南海区经济发展的稳定器和助推器。数据显示，目前南海土地开发强度已经超过了50%，其中，集体建设用地占全部建设用地70%以上，大部分工商业都是建在农村集体土地上。邓伟根对外界不止一次表态说：“集体土地做得好，释放出来的能量，完全可以让南海再次饮头啖汤。”
显然，如何调动村组和村民的积极性，让更多需要改造的项目纳入到改造的队伍里面，将是南海“三旧”改造工作的一个重点所在。对比此前的多份文件可发现，此次《实施意见》在市级工业提升改造扶持政策的基础上，降低奖励门槛，通过土地确权费奖励、基础设施配套费扶持、租金补贴等一系列奖励，鼓励土地权属人、投资者等参与产业提升改造。
以租金补贴为例，在认定为南海区产业提升改造扶持项目后，土地整合阶段，对涉及由镇（街道）主导统一租用地块的，给予镇（街道）整个项目的土地租金补贴，即前3年50%的土地租金补贴；而作为土地权属人，当项目认定为南海区工业提升改造扶持项目的，自工业厂房竣工验收合格起10年内，前5年按入驻企业对市、区级财政收入（不含非税收入）增量部分的50%，分财政预算年度对土地权属人给予奖励；而对于投资者，当投资额达到3亿元以上（含3亿元）5亿元以下的，可以获得工业项目建筑工程造价（不含地价）的0.5%奖励。
此外，为了进一步减少村民负担，土地确权费用在此次新政里面进一步降低。具体为在土地确权费用收费标准为7万元/亩的基础上，对符合相关条件的可以分三类标准返还。其中第一类包括桂城、大沥，返还标准3万元/亩；第二类包括里水，返还标准4万元/亩；第三类包括九江、西樵、丹灶、狮山，返还标准5万元/亩。据悉，每类返还的标准也比此前的返还标准提高了2万元/亩。
“‘三旧’改造的目的不在于去除产业而在于提升产业。”黄文富说，此次新政不仅降低了奖励的门槛，而且通过土地确权费奖励、基础设施配套费奖励、租金补贴、土地出让金补贴、税收补贴以及一系列的奖励，全方位进行扶持，鼓励土地权属人、投资者等产业提升改造。并且允许各镇（街道）结合实际情况，创新利益分配机制，对改造前的承租方也给予相关优惠政策。
■知多
《实施意见》
达5万多字
此次《实施意见》为“一（1个主文件）加九（9个实施细则）”政策体系，其中主文件分为九个章节，另附九个操作细则，共126页、5万多字，将原有南海“三旧”改造的二十多份政策梳理整合，汇成一文。内容涵盖规划、土地、财政扶持、产业提升、旧村居改造等方面。
■创新
探索领导干部
试错免责机制
众所周知，南海作为全国“三旧”改造的试点，不少做法与尝试都是“摸着石头过河”，没有前车可鉴，没有章法可循。面对集体经济留下的众多“疑难杂症”，在“治病”过程中难免存在着风险。
有鉴于此，《实施意见》对领导干部试错免责机制进行了探索。具体为：可赋予实施城市更新的领导干部一定的“试错权”，积极探索建立试错免责机制。领导干部在城市更新改造过程中遇到挫折或失败时，若工作措施的制定和实施程序符合有关规定、个人和所在单位没有牟取私利、未与其他单位或者个人恶意串通损害公共利益的，可以减轻或者免除有关人员的责任。
对此，南海区国土城建和水务局相关负责人表示，主要考虑南海城市更新政策传承自先行先试的“三旧”改造政策体系，整套政策结合南海实际，开拓创新、敢为人先，在审批制度、产业扶持、利益分配、旧村改造等方面具有创新性和突破性，有些政策对国家、省、市的现行规定进行了创新突破，因而在决策和施政时存在一定的政策风险。为鼓励进一步改革创新，应该对在城市更新工作中积极探索，敢于担当的领导干部给予一定的“试错权”。
■链接
南海“三旧”改造
发展史
南海区是“三旧”改造的发源地。2007年8月，南海正式推进“三旧”改造工作，先行先试出台了一系列的“三旧”改造政策，全套政策自成体系。
2009年，广东省以佛山市、南海区的“三旧”政策和经验为基底，出台了《关于推进“三旧”改造促进集约节约用地的若干意见》，正式在全省范围内推进“三旧”改造。
2013年，国土资源部研究制定了《关于开展城镇低效用地再开发试点的指导意见》，确定上海、江苏、浙江、福建、辽宁等10个省份开展城镇低效用地再开发试点，该意见大量借鉴了广东省实施“三旧”改造的做法和经验。
为有效延续南海政策，衔接省、市政策，提高工作效率，南海区在梳理原“三旧”改造政策的基础上，经过大量深入调研，并借鉴周边地区做法，在今年7月底出台了《佛山市南海区城市更新（“三旧”改造）实施意见》。
