虽然2008年中共十七届三中全会已提出，在城镇建设用地范围外，集体建设用地可流转用于非公益性项目。但农民在集体土地上自主开发建设依然受到诸多限制。2013年10月29日，国土部发布《节约集约利用土地规定》(征求意见稿)，重申“禁止在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围之外设立各类城市新区、开发区和工业园区”。

　　该征求意见稿对现行制度无突破性内容，主要是对国土部以往政策的梳理和总结。延续了政府主导的自上而下的规模控制、指标管理、用途管制、土地征收等既有框架。

　　许多学者及业内人士都指出，现实与既有土地制度的矛盾越来越大，这也意味着现有制度越来越管不住实践，难以解决实际矛盾。

　　以“城镇建设用地范围外不得建设开发”这个规定为例，原国家土地管理局规划司副司长郑振源告诉财新记者，国土部早有此规定，但“不管用”，实践中早就突破了。

　　实际上，中国土地利用粗放与现行的土地管理模式有关。在政府征用土地、垄断土地一级市场独家出让模式下，大量集体土地以非市场价格被征收，又以非市场价格出让或直接划拨，直接导致了土地利用的低效率。

　　比如在国家机构等划拨用地利用粗放问题上，国土部以及不少地方政府多年前就提出要转为“有偿使用”。此次征求意见稿又再次提出，国家逐步缩小划拨用地范围，“对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施(产业)、城市基础设施以及各类社会事业用地逐步实行有偿使用”。但“政府主导着土地经营，三令五申也很难有实质改变。”郑振源说。

　　在工业用地利用上，国土部提出，引导“工业向开发区集中”。同时，地方主管部门和土地使用者可以约定，对土地开发强度、投入标准达不到要求的工业项目用地，主管部门有权以有偿收购方式收回。郑振源表示，地方政府很容易以行政命令方式推进“集中”，这会抬升原先在村庄的中小企业的用地成本，挤压它们的生存空间。

　　许多土地专家都指出，计划经济式的土地经营管理已经被证明不再适用于实践。要提高土地利用效率，关键是要让市场做主，发挥配置土地资源的基础作用;政府则应退出直接经营，回归管理和监管的职能。