深圳市作为改革开放的前沿城市，经过30多年的高速发展，在取得令人瞩目的社会经济发展成就的同时，也日益面临着土地、能源与水资源、人口、环境难以为继的困境。

福田区作为深圳的中心城区，正处于社会经济转型时期，更加注重存量土地的内涵挖潜，其土地二次开发、旧工业区产业改造升级、地下空间利用、土地混合利用等实践，代表了该区在土地节约集约利用工作中的好经验、好做法，可以为全市乃至全国其他地区的土地节约集约利用提供重要参考。

今年5月底，国土资源部对在全国范围内开展第二轮国土资源节约集约模范县(市、区)创建活动进行了部署。根据全省统一部署安排，福田区成为深圳市参与第二轮创建活动的行政区。为此，福田区委区政府专门成立了领导小组，昨日还组织了一场专业研讨会，针对福田区的实际情况，集中各路专家商讨提高福田区国土资源节约集约利用水平的真知良方。

国土资源稀缺已成福田“心病”

改革开放三十多年来，福田区经济发展取得了世界瞩目的成就。但是经济快速增长的背后，也让福田付出了沉重的资源和环境的代价。作为较早开发建设区，近年来，土地资源的约束性表现得越发突出，新增建设用地支撑城区经济持续发展的潜力越来越小，福田率先面临土地资源的瓶颈约束。

资料显示，福田区行政辖区的土地面积78.66平方公里，建设用地53.6平方公里，建成区已占到土地总面积68.14%，剩余可建设空地，未批未建的地不足38.8公顷。由于可以新增建设用地有限，未来发展早已经进入存量用地二次开发利用阶段。

“近几年国土资源节约集约利用水平已有显著提高，但从总体上看，还是处在较为粗放的状态和阶段。”福田区区长杨洪表示，实现土地资源集约节约利用将有利于产业结构调整、转型、升级，有利于经济发展方式向集约型、环境友好型、质量效益型转变，因此显得迫在眉睫。

据了解，国土资源的利用和管理涉及到社会方方面面，在土地集约节约利用方面，之前由于机制制度上缺乏统筹协调，相关政策缺乏整体性和一致性，不利于节约集约用地。这些问题，不仅制约着国土资源工作的深入开展，也影响着国土资源利用和管理水平的进一步提高。

此次创建活动，福田区希望在总结以往经验的基础上，积极探索出一条符合省情、市情、区情的国土资源综合利用管理的新方法、新途径，通过创新机制、方法和政策措施，把国土资源利用和管理的水平提高到一个新的层次。

福田土地节约集约探索初显成效

据介绍，福田区作为深圳市的中心城区，一直在探索土地节约集约利用的创新方式，由于较早树立了科学规划和超前规划的理念，土地利用总体规划实施情况良好。工业园区建设、容积率管理、绿色低碳城市等一些先进的规划设计理念，较早地指导了福田区节约集约用地行为。

福田区长期严格执行土地利用用途管制，综合运用多种调控手段提高土地节约集约利用水平并取得一定成效。例如，在市政交通基础设施规划中推行高效节地模式实践，华强广场变电站占地仅为同等级变电站占地的1/6，车公庙立交改造项目释放了6.1公顷用地，大量土地得以更高效利用。

在建设用地比例超高的现实条件下，福田还通过加大城市更新力度全力挖潜存量土地。在深圳市出台的《更新办法》、《实施细则》框架下，该区已出台了《福田区拆除重建类城市更新单元实施办法》、《福田城市更新发展规划》，更新改造范围已覆盖了旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等不同用途用地。

福田区原沙尾工业区、金地工业区、上沙片区等旧工业区，近年来通过产业升级改造，产出总量均有较大幅度提高，如沙尾工业区随着进一步改造，预计产出总量将高达原来的20倍。根据福田区城市更新整体规划，全区近五年可通过城市更新增加的产业空间总量约为875万平方米。在新形势下，智慧城市、内涵式发展、发展单元规划、社区综合规划等新的节约集约用地理念，有望再一次率先导入福田规划编制与引导机制，继续推动该区节约集约用地水平。

以“创建”为契机打造一轮制度创新

笔者从福田区了解到，为进一步加强土地节约集约利用水平，以本次创建活动为契机，该区将推行一系列制度创新，比如探索完善存量土地的二次开发利用模式和政策体系、探索地下空间的利用和管理方式、探索扩大土地资源市场化配置范围，以及深化土地节约集约利用考核和问责机制等。

福田未来将根据全市土地资源二次开发政策，结合本区域特点做好政策衔接，综合运用规划、土地、产权、财政、税收、金融等多种手段，探索建设规划控制、收益共享、运作高效的二次开发利用机制。

同时，该区土地利用还将由地表利用向地上地下综合开发转变。目前，深圳市已经选择了福田区作为土地管理制度改革中空间使用权的试点平台，福田未来将深入开展土地空间权顶层设计研究，细化土地空间权的权利主体、客体、地役权、相邻关系权以及空间权的出让方式、地价的收取、使用年限、合同签订和闲置监管等问题的研究，推动地下空间的应用和管理。

笔者从昨日的研讨会上了解到，由于福田辖区公共服务、公共配套类用地占比较大，这些行政划拨用地，规划、设计、监管等标准落后，一定程度上造成了土地资源浪费，未来该区将研究探索扩大土地资源的市场化配置范围，除军事用地、保障性住房用地和特殊用地等可以划拨方式取得外，对经营性交通、能源、水利、邮电、电讯等基础设施和其它各类盈利性社会事业用地探索实施综合评标等出让方式。

而为了保障各项政策的落实效果，福田区将定期对各街道开展土地利用情况考核，落实节约集约用地全过程监管机制、奖惩机制以及问责机制，真正将集约理念落到实处。

专家论道

要做好社会、环境的协调统一

香港中文大学地理与资源管理学系教授黄波：

土地资源节约集约利用应当引进可持续发展理念，强调经济、社会环境的协调和统一。比如，现在强调发展楼宇经济，增加每平方公里的产值，但是在增加容积率的同时，要强调土地的配套利用，比如，休闲场所和工作的场所、居住的场所怎样合理布置，怎样把这些公共设施和居住空间能够合理的配套起来。

这方面可以学习新加坡的经验，新加坡的土地也是非常的缺少，但是他的城市有一个休闲场，市民可以骑自行车进行锻炼，福田是否可以考虑沿着福田的周围建一些休闲的长廊为给大家提供休闲锻炼的空间，真正把福田建成幸福的福田。

集约节约土地应创造协同效应

深圳大学中国经济特区研究中心副主任袁易明：

未来实现节约集约使用，我认为要创造协同效应。福田区的楼宇经济做得很好，一个楼宇产生几十亿的税收。但是整个区域楼宇和楼宇之间产业的协调，经济和社会的协调需要考虑，也就是协同效应。

多部门联动促进土地集约节约

深圳市规划和国土资源委员会地区规划处处长陈晓光：

区政府或规土部门，我们有没有可能创新节约集约利用的机制，使得节约集约不仅仅是土地的问题，而且是多部门的事，其他部门该做什么，如何做，我们能不能建立起一系列的机制?

比如，能否建立多部门联动的机制以促进土地的集约节约?此外，考核评价不应仅仅是对土地的考核评价，能否拓宽考核和评价的要素和范围?

应发挥闲置土地临时用途

深圳大学建筑与城市规划学院教授、博导牛慧恩：

尽管福田区寸土寸金，但还有很多地闲在那儿，可能是有主了，不是政府掌控的，但是能否把地临时用起来，地闲在那儿不开发，是一种低效利用甚至无效利用。

另外，土地利用高效，不是说建成房子就高效了，房子能够高效使用才叫高效。闲置的房屋，不管是商用还是住宅，有没有一些方法能够促进高效化?