第一章 引言

　　为了贯彻落实科学发展观，坚持节约资源和保护环境的基本国策，实行最严格的耕地保护和最严格的节约集约用地制度，优化土地利用结构和布局，紧密结合国民经济和社会发展的要求，不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障和调控能力，促进国民经济更好更快发展，依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和国家有关土地利用的方针、政策，编制《临沂市土地利用总体规划（2006-2020年）》。

　　本规划是安排城乡建设和各项建设用地，引导全市保护和合理利用土地资源，落实土地宏观调控和土地用途管制的基本依据。

　　一、 规划依据

　　（1）《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日中华人民共和国主席令第28号）

　　（2）《基本农田保护条例》（1998年12月27日国务院令第257号）

　　（3）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国务院国发[2004]28号）

　　（4）《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发[2009]51号）

　　（5）《山东省土地利用总体规划（2006-2020年）》

　　（6）《临沂市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》

　　（7）《临沂市“十一五”及到2020年经济社会发展规划》

　　（8）《临沂市土地利用规划》（1997～2010）

　　（9）临沂市交通、水利、生态建设、环境保护等专项规划

　　（10）实地调研资料

　　二、 规划范围

　　包括临沂市兰山区、罗庄区、河东区及沂南县、郯城县、沂水县、苍山县、费县、平邑县、莒南县、蒙阴县、临沭县12个区县，土地总面积1720166.54公顷。

　　三、 规划期限

　　2005年为基期年，以2010年为近期规划年，以2020年为规划目标年。

　　第二章 规划背景

　　一、 市域土地利用现状

　　根据土地利用变更调查，2005年，临沂市土地总面积1720166.54公顷，其中农用地面积1311386.12公顷，占土地总面积的76.2%；建设用地238707.62公顷，占土地总面积的13.9%；未利用地面积170072.80公顷，占土地总面积的9.9%。

　　（一） 农用地

　　农用地中，耕地面积841533.29公顷，占64.17%；园地面积134482.22公顷，占10.25%；林地面积155887.15公顷，占11.90%；牧草地面积418.33公顷，占0.03%；其他农用地面积179065.13公顷，占13.65%。

　　全市农用地以耕地为主，耕地主要分布在临、郯、苍平原、沂河谷地、祊河谷地。在县区分布上，主要分布在沂水、沂南、苍山、郯城、莒南、费县。园地、林地主要分布在山地、丘陵区。在县区分布上，主要分布在沂水、沂南、费县、平邑、蒙阴、莒南等地。其他农用地中以田坎、农村道路和农田水利用地为主。其他农用地主要分布在山地丘陵地带，在县区分布上主要以沂水、费县、平邑、莒南、蒙阴等县为主。

　　（二） 建设用地

　　建设用地中，居民点及工矿用地195544.17公顷，占81.9%；交通运输用地13909.14公顷，占5.8%；水利设施用地29254.31公顷，占12.3%。

　　居民点及工矿用地中，城市用地8098.13公顷，建制镇用地16152.41公顷，农村居民点137743.26公顷，独立工矿29502.90公顷，特殊用地4047.47公顷。

　　全市建设用地的分布与经济发展水平基本一致，临沂三区占全市建设用地的20%，其次是沂水、苍山、费县、平邑、莒南等县。建设用地中以农村居民点为主，占建设用地总面积的57.7%；其次是独立工矿、水利设施、建制镇用地，分别占建设用地总面积的12.36%、12.26%、6.77%。农村居民点用地以沂水、沂南、郯城、苍山等地面积较大；水利设施用地以水库水面为主，主要分布在蒙阴、莒南、费县、苍山、沂水、平邑等地。建制镇用地主要沿全市的交通路网分布，平邑、莒南、郯城、费县建制镇用地所占比重比较高。

　　（三） 未利用地

　　未利用地中，未利用土地面积122068.43公顷，占71.8%；其他土地48004.37公顷，占28.2%。

　　未利用土地中，荒草地83445.37公顷，沼泽地1.17公顷，沙地177.33公顷，裸土地192.21公顷，裸岩石砾地35344.64公顷，其他未利用地2907.71公顷。

　　其他土地中，河流水面34738.48公顷，湖泊水面0.82公顷，苇地1521.97公顷，滩涂11743.10公顷。

　　全市的未利用地以荒草地为主，荒草地面积占全市未利用地面积的49.06%，主要分布在蒙阴、平邑、沂水、沂南、费县等地。

　　四、 上轮规划实施评价

　　《临沂市土地利用总体规划（1997—2010年）》，1999年经国务院批准实施以来，既发挥了很好的作用，也存在许多问题。提高了全社会节约用地、依法用地和保护耕地的意识，有效保护了耕地特别是基本农田，促进了全市社会经济的发展。但由于当时对社会经济发展估计不足，导致建设用地布局与当前经济发展不协调、违法用地时有发生的局面。

　　（一） 规划实施成效

　　1、 有效保护了耕地和基本农田，保障了农业生产的稳定

　　上轮规划实施期间，坚持严格保护基本农田和补充耕地。确定的基本农田保护面积745733.65公顷，到2005年底，基本农田保护面积未减少。注重耕地开发整理。1997-2005年，通过土地开发整理新增耕地19578.71公顷，超额完成山东省政府下达的补充耕地8872.04公顷的任务。并不断改善农业生产条件，促进了农业的产业化、现代化水平、农业生产率和农业产值的提高。

　　2、 保障了必要的建设用地，促进了经济发展

　　本着从严控制、保障重点的原则供应建设用地。1997-2005年，全市完成重点项目11个，供应新增建设用地3435.0公顷，其中包括京沪高速公路临沂段、日东高速公路临沂段等重点交通工程项目7个，重点能源工程项　目2个，其他重点工程项目2个。提供城镇建设用地28927.57公顷，2000年至2005年城镇化率提高了10%。国内生产总值增加了657.18亿元，促进了临沂市国民经济发展。

　　3、 生态环境得到改善

　　规划实施以来，在保证城乡建设、交通、能源等基础设施建设用地的同时，全市围绕建设高标准绿色城市，大力实施绿色通道工程、农田林网工程和城乡绿化建设工程。至2005年，临沂市林木覆盖率从16.8%提高到27.2%。新建了临沂大青山等13个县级以上自然保护区和岸堤水库等水源保护地，建设了污水处理厂15个，关闭了严重污染企业。全市生态环境得到了明显改善。

　　4、 实施土地用途管制取得初步成效

　　社会各界对按用途管制用地、按规划用地的的自觉意识明显提高，新增建设用地严格按照规定程序进行报批，确需调整规划的依程序进行调整，规划的引导和调控作用得到了发挥。

　　（二） 规划实施中存在的问题

　　1、 上轮规划对经济快速发展状态下的建设用地需求估计不足

　　上轮规划确定全市建设用地增量为11061.50公顷，其中占用耕地控制在7940公顷以内。临沂市社会经济发展速度远远超过规划预期，2010年GDP增长目标为1416亿元，2006年已达到1405亿元，提前实现经济发展目标。2000-2005年GDP平均增长率由1997-2000年的10％提高到17%。1997-2005年，全市建设用地实际增加28927.57公顷，其中占用耕地22839.16公顷。建设用地实际增加量远远大于控制指标，上轮规划对全市经济快速发展的建设用地需求估计不足。

　　2、 上轮规划动态调控能力不足，执行中布局调整频繁

　　近几年来，全市经济发展较快，带来用地需求量大幅度增加。规划内用地指标严重不足与布局零散，建设项目用地位置的不确定性，加剧了规划与实际用地需求在空间布局上的矛盾。上轮规划本身缺乏应有的弹性，当规划与建设项目需求发生矛盾时，往往要求通过修改规划来满足用地需求。因而影响了规划本身的严肃性。

　　3、 基本农田布局与建设用地需求空间矛盾突出

　　经济的快速增长客观上需要较大的建设发展空间，但上轮规划确定的基本农田保护率较高，达到87%。至2005年末，用地量较大的兰山区、罗庄区、河东区等区县，只有靠其他区县的调整才能保障基本农田面积不减少，使得部分区县的基本农田保护率高达90%以上。这意味着这些区县的建设用地已没有发展空间，基本农田保护率过高已成为这些区县经济进一步发展的瓶颈。其次，由于一般农田分布零散，导致新上建设项目分布零碎，降低了土地利用的集约水平。

　　五、 土地利用中存在的主要问题

　　（一） 优质耕地少，耕地后备资源开发难度大

　　2005年，全市人均耕地0.083公顷，低于全国平均水平。70%以上的耕地是旱地，粮食产量低。未利用地多为15°以上的坡度，宜开垦为园地、林地，耕地后备资源开发难度大。随着人口增长和社会经济发展，人地矛盾较为突出。

　　（二） 建设用地集约利用水平有待提高

　　截止到2005年底，全市闲置土地和空闲土地4755.16公顷，低效用地6929.29公顷。由于闲置地、空闲地分布零碎，很难规模利用。2005年，全市农村居民点用地137743.26公顷，农村人均用地208平方米，高于国家控制标准。通过统一整理，置换挂钩可以逐步利用。低效用地可以通过内部挖潜提高集约水平。

　　（三） 建设用地结构与布局有待进一步优化

　　2005年，临沂市城市化率为40%，全市农村居民点占建设用地总规模的57.7%，城镇用地仅占10.2%。城镇建设用地与农村居民点用地比例与人口分布不协调。全市独立工矿用地布局分散，集聚效益不明显。

　　（四） 生态环境需要进一步改善

　　山地、丘陵是费县、平邑、沂水、蒙阴的主要地貌类型，属于生态敏感区域，且是水土流失的主要分布区，同时承担着全市生态屏障的功能。由于管护不当导致水土流失严重。改善生态环境，保护资源安全仍是土地利用与管理的长期任务之一。

　　六、 未来发展面临的机遇与挑战

　　（一） 社会经济发展阶段

　　按照农业社会、工业社会和信息社会三个阶段划分，临沂市处于工业化初期向中期过渡阶段，表现为经济发展速度快且结构变化也较快的特点，同时逐渐显现出以结构调整为主的工业化中期特征。按照经济成长阶段论的划分，临沂市处于经济起飞阶段，表现为大量的农业劳动力向城市转移，生产性投资不断增加，经济加速增长，城市化进程加快。

　　预计在规划期内，临沂市将保持较高的投资水平，继续拉动经济的快速增长，经济发展模式不断优化，经济发展方式由粗放型向集约型转变，市场经济体制由基本建立向不断完善转变，进一步加快经济市场化、国际化进程，城乡结构由二元结构向城乡统筹转变，机制、体制及社会结构将面临全面深刻的转型。

　　（二） 区位发展优势

　　1、 交通改善 后发优势显露

　　临沂市东靠日照港、岚山港和连云港，临沂飞机场通达全国十几个城市，京沪高速公路、日东高速公路、长深高速公路（待建）、临枣高速（待建），国道G205、国道G206、国道G327、国道G310、胶新铁路、兖石铁路等主要交通干道在临沂市境内纵横交错，京沪高速铁路（已经批准立项）从临沂市域西侧约2公里处穿越，构成了一个非常便捷的陆海空立体交通主干网，加上不断完善的现代化通讯网，使得临沂市成为鲁南、苏北地区重要的交通枢纽之一。

　　临沂市处于京沪之间经济谷地，边缘交汇，承接南北，成为资金、产业、物流的汇聚地，加上便捷的交通，后发优势将日益显化。

　　2、 绿色山水 北方得天独厚

　　临沂市自然环境优越，水量充沛，自然风光及人文资源非常丰富，良好的生态环境和旅游资源为经济的快速发展提供了得天独厚的环境支撑。

　　3、 区位彰显 汇通四方物流

　　临沂市地处山东省的东南部,中南山区的南缘，处于山东和江苏两个经济大省的交界处。南北交汇，海陆兼济，区位优势明显，发展空间广阔。是对接青岛及山东半岛制造业基地、承接发达国家制造业转移和“长三角”、“珠三角”部分产业“北上西移”的理想区域。临沂市地处中国环渤海经济圈的腹地，位于环渤海经济圈与黄淮海经济圈的结合点，占尽临海沿边的地理区位优势和发达便捷的海陆空交通优势。短短数年时间，临沂市已经成为我国北方最大的物流集散地。

　　（三） 经济社会发展劣势分析

　　一是经济综合竞争力不强。经济总量虽已过千亿，但人均在全省排第16位，还不足“长三角”地区的1/3。二是经济结构不尽合理。主要表现在产业结构层次低，产业关联度较差，产业链短；高新技术产业比重小，尤其缺乏具有自主知识产权的企业；企业组织结构不合理，竞争力强的大型企业少。服务业比重偏低，发展滞后。三是人才、资金、技术等要素短缺，严重制约经济社会发展。四是发展不够平衡和协调。全市县域经济发展基础薄弱，城乡之间、不同社会成员之间收入差距有扩大的趋势；社会保障和农村公共服务亟待加强和完善。五是实现经济社会可持续发展的要求更高、更迫切，人口控制、生态保护和环境治理的任务十分繁重。

　　（四） 面临的机遇

　　临沂市区位条件优越，各类资源丰富，生态环境良好，为土地利用和产业结构调整，转变土地利用方式，提高土地利用效率，改革土地资源配置机制，加强土地在宏观调控中的作用提供了重要的前提条件。

　　为实施“一体两翼”区域发展和海洋经济战略，山东省要着力打造鲁南经济带，包括日照、临沂、枣庄、济宁、菏泽5市43个县(市、区)构建“一带、三区、六大产业基地”。“一带”即沿菏兖日铁路、日东高速公路、枣临铁路两侧，形成大产业带。“三区”即以日照、临沂为主体建立临港经济区；以济宁、枣庄为主体建立运河经济区；以菏泽为主体依托京九和新乡到日照铁路建立京新沿路菏泽经济区。“六大产业基地”即食品及优质农产品生产加工基地、能源及煤化工基地、精品钢铁基地、优质建材基地、机械制造基地、商贸物流基地。临沂市位于鲁南经济“一带”的东段，“三区”之首的临港工业区的主体腹地，占有“六大基地”的食品及优质农产品生产加工、优质建材、机械制造、精品钢铁基地、商贸物流五大基地。山东省委、省政府出台了关于支持鲁南经济带加快发展的政策意见，在财税、用地指标、市场导向等方面给予重点支持，为临沂市经济发展提供了有力保障。

　　（五） 面临的挑战

　　临沂市是革命老区，人口多，经济发展基础薄弱，土地后备资源不足，经济的快速腾飞导致土地供需矛盾突出，土地利用与管理面临巨大的挑战。

　　1、 建设用地需求旺盛，耕地保护与建设用地供给压力大

　　规划期间是临沂市人口快速增长和城市化水平迅速提高阶段，随着城乡统筹战略的实施，预计到2020年城镇化率将从2005年的40%提高到63%。城镇化和工业化的进程必然带来城镇建设用地和工业用地的增长。同时社会生活方式的转变和消费结构的升级，城乡居民对生活、生产、出行的空间需求日益增加，将进一步加大建设用地供给压力。临沂市面临的资源制约将十分突出，耕地保护与建设用地短缺之间的矛盾将更加突出。

　　2、 提高土地利用效率，转变土地利用和管理方式是不可回避的客观要求

　　临沂市地形复杂，耕地资源中中低产田比重大，迫切需要增加投入，加强农用地整理，增加有效耕地面积，提高农用地质量。单位建设用地二三产业产值仅为44万元/公顷，远低于全省平均水平的74万元/公顷。全市农村居民点挖潜空间较大。为增强建设用地对经济社会持续发展的保障能力，转变土地利用方式、加强土地整理，提高土地集约利用水平和产出效益，成为今后一个时期土地管理的基本要求。

　　3、 保障耕地占补平衡与管护土地生态环境任务艰巨

　　上轮规划期间，为了达到耕地的占补平衡，在建设用地扩张的同时，大量的未利用地开发为耕地，开发区域主要集中在费县、平邑、沂水和蒙阴等生态敏感区，开发地类主要是荒草地。社会经济发展对建设用地需求增长与耕地后备资源开发形成的生态环境压力成为土地利用中的突出问题。

　　4、 统筹城乡之间的用地矛盾是面临的主要挑战

　　临沂市社会经济发展在区域分布上不平衡，中心城区多项经济指标占全市的30%以上，县级经济发展相对薄弱。城乡差别依旧较大，特别是山区农村发展比较落后，需要城镇发展带动农村发展。全市经济发展处于迅速上升阶段，城乡建设对土地资源的开发利用需求都十分强烈，有限的规划指标在城乡之间、市县之间的平衡难度很大。

　　展望未来，临沂市土地利用和管理的机遇与挑战并存。必须充分认识临沂市土地资源现状，充分认识当前所处的历史发展阶段，深入贯彻科学发展观，坚持以人为本的理念，坚持可持续发展，积极探索土地利用新模式，不断完善土地管理体制和机制，以土地利用和管理方式的转变促进经济发展方式的转变，进一步提高土地对经济社会全面协调发展的保障能力。

　　第三章 规划指导思想、原则与目标任务

　　一、 规划指导思想

　　以科学发展观为统领，围绕全面建设小康社会的发展目标，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持保护耕地与节约集约用地的根本指导方针。统筹土地利用与经济社会协调发展，不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力。

　　七、 规划原则

　　1、坚持最严格的耕地保护制度。按照稳定和提高农业基础地位的要求，严格保护耕地，建设基本农田，推进土地整理复垦开发，增加有效耕地面积，提高耕地质量和生产能力。

　　2、坚持最严格的节约集约用地制度，从严控制城乡建设用地规模。按照建设资源节约型社会的要求，把节约集约用地作为各项建设的基本方针，加大存量建设用地挖潜力度，整合农村建设用地，保障必要的基础设施用地。