​政策引导下的老旧厂房保护利用发展历程回顾

图：南海意库，来源网络 

从世界范围来看，对老旧厂房的保护利用已形成共识。相对于国际上对老旧厂房保护利用的探索，中国起步较晚，但具有后发优势，在对老旧厂房的保护利用中形成了独具特色的模式。从二十世纪90年代末起，随着经济的发展，老旧厂房经过近二十余年的转型发展，在此过程中，政策起到了引导及扶持的关键作用。本文旨在通过梳理老旧厂房保护的具体政策，研究探讨中国老旧厂房的保护利用是如何在政府政策的扶持下成为城市更新的重要组成部分。

老旧厂房保护历史脉络

老旧厂房的保护从时间脉络上可大致分为自发利用、自觉保护和保护利用并重三个阶段。

①自发利用阶段

随着城市的发展，一些工业建筑被闲置出来，被需要开敞空间的艺术家首先利用，出现了北京798，上海M50艺术区等在老旧厂房基础上改造的艺术区，此阶段虽以利用为主，但建筑并未做大改动，基本上保持了其原有风貌。

②自觉保护阶段

从2006年国家文物局颁布的保护文件开始，相关部门开展了一系列针对工业遗产等的提倡性保护。2015年前后，国家文物局发布关于征求《工业遗产保护和利用导则（征求意见稿）》意见的函，及国务院和国家发展改革委对于老工业区搬迁改造的相关通知开启了老旧厂房保护利用的新篇章。

③保护利用并重阶段

在这一阶段中，各地都涌现出大量以老旧厂房改造利用的文创和科创园区，老旧厂房既是承载文化和科技产业发展的新空间，又成为城市更新的有机组成部分，利用性保护深入人心。

下面的分析以时间为线，重要政策为轴进行梳理，回顾不同阶段中政策在老旧厂房保护利用中起到的重要作用。

01第一阶段：自发利用阶段（1995年-2005年）

我国对于老旧厂房的保护利用是随着城市的发展不断深入的，在北京、上海、广州等城市化水平较高特大城市，由于城市化程度的不断加深和产业结构的调整，高耗能和强污染的传统工业逐渐被淘汰，大量的工业用地被腾退出来。

以北京为例，随着1995年北京市各有关部门联合下发《北京市实施污染扰民企业搬迁办法的通知》，城市中心区工厂搬迁，大面积工业厂房空置，在低廉租金和便利区位的吸引下，一些企业家和艺术家自发改造，开始形成文化创意产业聚集区。1990年代末期，由北京印刷厂厂房被改造成官园批发市场的同时，艺术家也开始进驻北京798厂，798艺术区的雏形初显。

官园地区鸟瞰图

798鸟瞰图

老旧厂房功能的更新以及所带来的经济效益成为了朴素的动力，这一阶段更多的是强调老旧厂房在更新利用层面上的功能，在保护层面稍显不足。

1988年建设部和文化部发布《关于重点调查、保护优秀近代建筑物的通知》

2003年建设部发布《城市紫线管理办法》提及对城市历史文化街区和历史建筑的保护

2004年建设部《关于加强对城市优秀近现代建筑规划保护工作的指导意见》提到对城市优秀近现代建筑的保护

2005年北京市第十二届人民代表大会常务委员会发布《北京历史文化名城保护条例》对有保护价值的建筑的保护 

但以上四份文件均未明确提及工业文化遗产。

上海依托其特有的历史文化背景，制定了更具前瞻性的保护利用政策。在对优秀历史建筑保护的管理办法，率先把工业建筑列为重点保护对象，将在中国产业发展史上具有代表性的作坊、商铺、厂房和仓库列入优秀历史建筑保护内容之中。

总体来看，在自发保护阶段，由于对老旧厂房的认识和社会经济发展阶段的局限，保护稍显不足，在从1961年第一批到2006年的第六批共计2352处全国重点文物保护单位中，与工业遗产相关的约有140 余处，其中工业革命之后的近代工业遗产则仅仅有13项，同样在全国省、市、区县各级重点文物保护单位中，工业建筑遗产也名列其中，但数量不多。

这一阶段的总结性政策文件是2005年12月国务院发布《关于加强文化遗产保护的通知》，通知中明确了文化遗产的保护，虽然未明确提及对工业遗产的保护，但是对文化遗产的保护进入到国家层面，为下一步作为文化遗产的工业遗产的出现奠定了基础。

02第二阶段：自觉保护阶段（2006年-2014年）

这一阶段的政策以对工业遗产的保护为主，虽然老旧厂房改造的文创园区已经成为文化产业发展的重要载体，但对于老旧厂房的利用尚未形成共识。以文物保护政策为主导的政策意见成为此阶段的特点。

2006年4月国家文物局主导并发布的《无锡建议——注重经济高速发展时期的工业遗产保护》，工业遗产保护的概念被正式提出。

2006年5月国家文物局下发了《关于加强工业遗产保护的通知》，中国工业遗产保护正式加入国家层面的议程。

2007年开展第三次全国文物普查首次将工业遗产纳入调查范围，工业遗产成为新发现遗产的主要内容。

2010年国家文物局开始了第七批全国重点文物保护单位的申报和评审工作，通过评审的工业遗产多达120余处，其中大部分为近代工业遗产。

这既是对前一阶段的发展中由于观念不明造成的老旧厂房损害的补救，也是对老旧厂房的认识不断更新的结果。在形式上，从文物保护、历史建筑过渡到文化遗产-工业遗产的路径上。

从另一方面来说，城市老旧工业区的搬迁改造在此阶段大量出现，如何看待、保护和利用老旧厂房成为一个具体的问题。此阶段的政策开始推动老旧厂房成为新兴文化创意及服务业的重要载体， 2014年底文化部和北京市共建国家文化产业创新实验区成为此阶段的一个标志性事件。

03第三阶段：保护利用并重阶段（2015年-今）

本阶段工业遗产的保护和利用并重，在城市更新的背景下，形式更加多元和丰富，主要呈现出三个特点。

1. 工业遗产相关保护工作迅速推进

①针对老工业基地，加大信贷支持力度，鼓励政策性金融，加大创业投资支持，推动传统老工业基地向创新驱动转变，从2015年到2016年的两年间，国家发展改革委等相关部委先后推出《关于促进东北老工业基地创新创业发展打造竞争新优势的实施意见》、《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》、《支持老工业城市和资源型城市产业转型升级的实施意见》等；

②大力发展工业文化，建立工业博物馆。引导工业文化与科普、文旅发展相结合，鼓励改造利用老厂区、老厂房、老设施及露天矿坑等，建设特色旅游景点，发展工业旅游。除工业和信息化部联合相关部委推出《关于推进工业文化发展的指导意见》、《关于开展国家工业遗产认定试点申报工作的通知》、《国家工业遗产管理暂行办法》之外，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于实施优秀传统文化传承发展工程的意见》、《住房城乡建设部关于进一步做好城市既有建筑保留利用和更新改造工作的通知》等也从不同角度不断确立工业遗产及相关的保护优先原则。

③建立工业遗产名录和分级保护机制，抢救濒危工业文化资源，鼓励引导社会资本进入工业遗产保护领域，与政府合作建设综合服务平台、设立工业文化发展基金等，建立保障促进体系； 工业和信息化部正式规定了国家工业遗产的申请认定程序（和保护管理的原则，以此强化工业遗产保护利用学术研究，并连续三年发布国家工业遗产的认定试点的工作，已认定53个国家工业遗产试点；中国科协和中国城市规划学会也连续两年公布中国工业遗产保护名录（第一批/第二批）。

2. 城市更新成为老旧厂房保护利用的背景

上海、广州、深圳等城市均成立了专门的领导机构推动制定城市更新实施细则，为老旧厂房的保护利用提供了更为落地的技术方案。

2014年12月，广州机构改革方案公布，将广州市“三旧”改造工作办公室的职责、市有关部门统筹城乡人居环境改善的职责整合划入广州市城市更新局。

在城市更新方面，上海、广州、深圳等城市均成立了专门的领导机构，领导制定城市更新实施细则，如：

2015年5月上海市人民政府发布了《上海城市更新实施办法》；

2015年12月广州市人民政府办公厅秘书处发布了《广州市城市更新办法》；

2016年1月广州市人民政府办公厅发布了《广州市旧厂房更新实施办法》及《关于广州市旧厂房改造土地处置实施意见》；

2019年4月广州市人民政府办公厅印发了《广州市深入推进城市更新工作实施细则》。广州在老旧厂房的保护和改造利用上不断深入。

2019年5月，《北京市责任规划师制度实施办法（试行）》正式发布，为责任规划师开展工作提供必要的制度保障，助力责任规划师引导公众参与城市规划，推进背街小巷环境整治、街区更新和美丽乡村建设。根据对责任范围内的规划、建设和管理独立提出专业意见，为老旧厂房的保护利用提供了更加专业化的保障。

3. 老旧厂房利用性保护深入人心

老旧厂房由于历史久远，大多比较破旧，原产业搬离之后，一旧即荒，一荒则废。只靠国家投入对老旧厂房进行抢救性保护既不现实，又不经济。

在保护的基础上利用好老旧厂房，使其成为城市产业发展的新型空间在各地多有实践，北京、上海、杭州等多地也出台了相关政策，鼓励对老旧厂房的利用性保护。

2014年，国务院印发了《关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》(国发〔2014〕10号)，提出支持以划拨方式取得土地的单位利用存量房产、原有土地兴办文化创意和设计服务，为利用存量空间资源发展文化创意产业指明了方向。

2017年年底，北京市出台《关于保护利用老旧厂房拓展文化空间的指导意见》，意见秉承“坚持保护优先，科学利用；坚持需求导向，高端引领；坚持政府引导，市场运作”的原则，积极推动老旧厂房向文化空间转型，成为此方面首个专项意见。

同年，上海市发布“文创50条”，其中47条明确指出支持各类市场主体合作利用工业厂房、仓储用房、传统商业街等存量房产、土地兴办文化创意和设计服务，在符合城市规划的前提下，土地用途和使用权人可暂不变更。利用划拨方式取得的存量房产、土地兴办文化创意产业，连续经营一年以上，符合划拨用地目录的，可按照划拨土地办理用地手续；不符合划拨用地目录的，可采取协议出让方式办理用地手续。重点文化创意产业项目，经相关土地出让协调决策机构集体决策，土地价款可按照有关规定分期缴纳，最长时间不超过两年。在符合城市规划和建设规范、不影响相邻关系及严守安全底线的前提下，鼓励存量文化创意产业用地提高土地利用率。

此外，杭州、广州的政策也对此项工作有专门阐述。

总 结

 中国对于老旧厂房的保护利用经历了自发、自觉、保护利用并重的三个阶段，在政策上形成了中央、部委、城市（城区）的多元格局，值得重视的是，老旧厂房因其在历史、文化、产业、城市更新上的多元价值，得到了包括国家发展改革委、工业和信息化部、住房城乡建设部、文化与旅游部、国家文物局在内多个部委从不同方面的政策支持，实际上，关于老旧厂房保护利用合理的政策组合还远未形成，建设和发展仍面临制度性约束，需进一步深入老旧厂房保护利用一线，加强研究更新，切实推动老旧厂房保护利用事业。

本文来源： 微信公众号@老旧厂房协同发展联盟

本文作者：盛静 周馨

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