王小鲁：土地制度改革与房地产发展未来
发布时间：2016-10-20
来源：房讯网
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2016年10月19日，全联房地产商会（英文名称：China Real Estate Chamber of Commerce，简称CRECC）在北京召开“第四次会员大会暨2016年会”，进行理事会换届，选举产生商会第四届理事会领导集体。作为中国房地产界最具影响力的行业组织之一，商会的换届引起了房地产全行业的极大关注。
中国改革基金会国民经济研究所副所长、研究员王小鲁先生出席本次盛会并发表精彩演讲。以下为他的发言实录：
王小鲁：大家好，我今天讲的题目是土地制度改革与房地产发展的未来。大家知道十八届三重全会提出来建议城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途本质的前提下，允许农村集体经营建设用地出让租赁，实行与国有土地同等入市，从权同价。
现在我们实行的这套土地制度核心是各级政府征地、政府卖地，这套制度可以说有利有弊，我们是不是可以总结一下，这套制度到底利在什么地方？弊在什么地方？我想有利的方面主要有两条：
第一，弥补了地方财政的不足，支持了地方基础设施建设。因为各地地方财政紧张，通过征地卖地，地方政府获得了额外的收入，弥补了地方财政的不足，这是从眼前看现行土地制度有利的一个方面。
另一个方面就是用行政性手段征地，避免了土地买卖双方反复讨价还价，项目久拖不决，加快了投资建设的速度。我们用征地的方式，可以避免很多在土地问题上的争议。
但是同时这套制度也有很多的弊病，弊在什么地方？第一，侵犯了农民的合法权益。大家知道宪法规定，农村土地是农民集体所有，但是这套制度允许政府用低价征地高价卖地，而且农民不能够分享卖地获得的收益，这样就侵犯了宪法赋予农民的土地所有权。而且由于利益的驱动，常常带来暴力拆迁，导致官民之间的冲突。
第二个弊病，地方政府在利益的驱动下过度的鼓励房地产开发，造成很多城市房地产大量空置，资产泡沫，不良债务大量的积累，金融风险越来越大。
第三，政府独家征地独家卖地，垄断了地源，因此就抬高了地价和房价，加重了居民的负担。
第四，这个制度保留了大量的无偿划拨或低价供地。
第五，通过权利来配制土地资源，往往导致官商勾结，助长了腐败。
第六，农村的闲置不能进入市场，导致土地资源的浪费，妨碍农民获得应得的财产收入。
因此从这些问题来看，现行的土地制度我认为是利小于弊的，弊病远远超过收益。因此，这个土地制度是必须要改革的，改革的方向就是十八届三中全会提出的开放土地市场。但是这个开放的速度到目前为止看来是进展非常缓慢。首先一些地方在搞试点，但是这个试点范围有限，而且试点城市大部分是县级市，或者是县级的行政区，它的代表性是有限的。
第二，据我所知，到现在为止还没有认真的总结试点地区所取得的经验，更没有向全国推广。而且在土地市场开放的这些实验过程中间，还有很多的条条框框。其中一个条条框框，就是所谓农村集体经营性建设用地只限于乡镇企业的占地。有人这么讲，很权威的人士，如果把农村集体经营性建设用地解释为只限于乡镇企业占地的话，实际上就阻碍了土地进入市场，而且侵犯了农民的合法权益。为什么？因为农民作为土地的集体所有者，应该有权力决定哪些建设用地用于经营性，哪些用于非经营性，我把这块地用来搞开发建设，或者我把它用于当地的公共目的都是可以的，为什么要限制说，只有乡镇企业占地才是经营性建设用地，这个解释既没有道理，在实践中也对开放土地市场有严重的阻碍作用。因为大家知道，乡镇企业占地东多一块西一块非常分散，这样的占地没有办法统一规划，没有办法进行整体的开发利用。因此，如果说乡镇经营性建设用地进入市场只限制在这个范围，这个开放市场的进程就明显的受到阻碍。
第二个限制，农民的宅基地以允许向本村农民转让，其实这样一个限制没有必要，而且是对农户宅基地物权的侵犯，我们在城市没有人规定，没有人敢于规定说，城市居民要转让你的住房，只允许转让给本街道的居民，不允许卖给外人。为什么在农村就可以对农民做这样的限制？我认为这个限制是完全没有道理的，而且会阻碍土地制度的改革。
现在既然现行土地制度带来了很多的问题，土地制度的改革必须加快进行。这些不必要的限制我认为是应该取消的。当然在开放土地市场过程中间，也有一系列的问题需要解决，第一，就是怎么样保障地方政府必要的公共财力，大家知道，因为现在土地收益变成了地方政府收入的一个重要支柱，主要来源，开放土地市场以后，很多土地的交易不通过地方政府进行了，因此地方政府的收入可能会减少。怎么办？
我认为恐怕解决这个问题的办法有两条，就是开源和节流，所谓节流就是压缩过度的行政支出和不必要的政府投资，大家知道，其实现在这几个方面的政府支出比重都是非常大的，有相当大量的资金浪费。如果把这些支出压缩到合理的范围内，会节约大量的政府资金。
第二，就是开源，所谓开元就是增加地方政府必要的财政来源。首先我想房产税的问题，到现在没有实施，对少数人占有的超量住房征收房产税，我认为既是必要的，而且也有利于为地方政府补充财政来源。
第二，对土地转让过程中间产生的暴利征收土地增值税，因为土地收入各地非常不均，有的地方地价土地不值钱，有的地方地价已经到天上了。因此在转让中间，土地的所有者可以拿到非常高的收入，其实这个收入在相当程度上是由于城市化的进展带来了土地的其他收益，这个其他收益不应当完全由原来的土地所有者获得。因此征收土地增值税我认为是必要的，也有利于给地方政府补充财源。
还有其他方面也有很多的改革可以继续推进，也有利于弥补地方财政的不足。这是解决地方政府财力的问题。
第二，就是关于开放了土地市场以后，如何保障必要的基础设施建设项目。如果说大家都通过市场交易，你要搞基础设施建设，人家说我不愿意卖地，这个基础设施建设可能搞不成。因此我认为，重要的基础设施建设项目可以保留政府征地，但是要参照市场价格给农民合理的补偿。
另外，法律一方面要保护农民的合法权益，另一方面，也要对那些个别的漫天要价，侵害公众利益的极个别钉子户也要有法律措施进行强制。
第三个问题，在开放土地市场的过程中间，怎么样防止农民大量的失地影响到社会稳定。我觉得解决这个问题恐怕首要的一个条件，就是要加快推进户籍制度的改革，这一点刚才刘教授也提出来了。我们到现在为止城镇两亿到新城镇居民没有得到户籍，没有得到必要的社会保障和公共服务，在这方面如果我们能够加快推进户籍改革，扩大城镇社会保障和公共服务的覆盖，促进新城市居民的城镇化、市民化，就有利于解决在农民离开土地以后可能带来的社会不稳定的问题。
第二，我想开放土地市场，需要是一个循序渐进的过程，不能一哄而上，不能一下子采取运动的方式搞市场开放。而且在这个过程中间，地方政府应当保持中立，不能站在某一方的利益上强力推动土地进入市场。
第三点，货币政策、信贷政策必须保持中性，扩大房地产泡沫，我们一段时间已经看到房地产泡沫在不断的扩大，这个和宏观政策没有保持中性有关系。实际上带来的结果是泡沫越做越大，这是非常危险的。我们在房地产市场开放过程中间，一定要有中性的宏观政策。
第四个问题，就是关于土地所有权的问题，宪法规定农村土地是集体所有。大家知道通过30多年农村改革，实行包产到户，很多地方的农村集体所有权已经虚设了，像农民委员会，还有党的基层组织，实际上只起了一个政权的基层机构，政权和村民之间的衔接起了这样一个作用，村级行政机构，现在所谓的村民自制委员会，能不能有效的起到代表农民利益，保护农民合法权益这样一个作用，我认为可能存在很多的问题。为了防止这个问题的出现，我认为应该建立有监管的公开的土地交易平台，所有的土地交易要在土地平台中进行，禁止场外交易。这样在土地交易平台上便于建立一套监督核查机制，防止侵害农民的合法权益，也防止中间截流农民应得的利益。
第五，低价悬殊，开放土地市场以后，各地农民可能苦乐不均，大城市郊区土地是天价，很多边远地区的农民没有办法享受到城市化带来的好处。怎么办？我认为有些城市已经实行的土地指标交易，或者是地票制度是值得借鉴的。这种制度可以使得边远地区的农民分享城市土地的增值收益，同时解决城市建设用地不足的问题，同时保护了用地，有利于土地资源的流动和优化配置。
第六，怎么样在开放市场的过程中间防止土地的无序开发，保护耕地，保护国土规划免遭破坏。我认为地方在建设土地交易平台之后，平台和地方政府都有责任进行严格的监管，保证这些交易合法合规。
总体来看，我们的城镇化进程过去已经让数亿农民转变为新的城镇居民，尽管还有很多人没有安家落户，没有获得城镇户籍，但是他们实际上已经长期在城镇居住了。这样的一种情况必然带来土地资源重新配制的需要。目前的土地制度不合理，阻碍了土地资源的有效配制，也影响了城镇化的进程。因此只有开放土地市场，才能够有效的配制土地资源，才能有效的抑制房价的过度上涨。开放土地市场能够带来哪些变化？
第一，它会引进供给侧的竞争，使过高的房价地价回归合理的水平，有利于减轻居民的负担，也有利于房地产业健康发展。
第二，通过公平的市场交易，农民可以获得合理的土地收益，有利于改善农民收入，缩小城乡差别。
第三，市场能够改善土地资源的配制，提高土地的使用效率，对经济增长会有积极的推动作用。
第四，通过市场来配制土地资源，减少官商勾结，减少了钱权交易的机会，有利于减少腐败，改善收入分配。
第五，通过市场能够盘活大量闲置和废弃的土地资源，形成巨大的财富，形式农民、市民、投资者和开发商收入的重要来源，促进农村的繁荣。
最后一个问题，我想简单提一下，房地产业未来发展前景。目前我们的城镇化已经达到了56%的城镇化率，通常按照发达国家的情况看，我们未来还有很大的发展空间，如果再提高20个百分点，达到76%的水平，那么就意味着还有将近3亿人要进城。另外还有2亿多新城镇居民现在没有获得户籍，他们未来在城镇永久性安家落户也会带来巨大的需求。在这方面房地产业的需求还是巨大的。
未来一定会出现更多的新城市，会有更多的镇和中小城市变为大城市。同时农村建设也会有巨大的空间。因此面对这些未来的发展，我想房地产业还有巨大的发展空间。但是只有在满足居民居住需求和商业、服务业正常发展需求的基础上，房地产业才能健康发展，而不能把发展建立在泡沫的基础上。
市场配制资源是房地产业健康发展的必要条件，开放土地市场会极大的释放土地资源优化配制的效应，带来财富的涌流。随着未来房地产市场的开放，它对经济增长的贡献完全可以和过去30年来几亿农村劳动力进城对经济发展的贡献相提并论。
今天我讲的都是我个人的观点，希望大家批评。谢谢大家！
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